Dennis Vihar:    Staatsapparat, Bürokratie

Die öffentliche Verwaltung bzw. der öffentliche Dienst werden, in der Regel mit kritischem Unterton, häufig auch als "Bürokratie" bezeichnet, die Verwaltungsangehörigen als "Bürokraten.

Dieser über 200 Jahre alte Begriff war im Kern politisch-polemisch gemeint: der traditionellen Trias der politischen Herrschaftsformen: Monarchie (Einherrschaft, Königsherrschaft), Aristokratie (Herrschaft der Besten, des Adels) und der Demokratie (Volksherrschaft) wurde inder Spätzeit der absoluten Monarchie in Frankreich, wo sich schon eine relativ umfangreiche und spezialisierte staatliche Behörden- und Ämterstruktur - kurz: der "moderne Staat" - entwickelt hatte, gewissermaßen als vierte und irreguläre Herrschaftsnorm nun die die Büroherrschaft oder Beamtenherrschaft (frz.: Bureaucratie) hinzugefügt. Das heißt: nicht die offiziell bzw. von der Verfassung legitimierten Staatsorgane: der König, bzw., später das Parlament übten die politische Herrschaft aus, sondern die Beamten in ihren Büros, also die Verwaltung. Dieser politisch-herrschaftliche Sinn des Bürokratiebegriffs, der heute noch etwas in der zeit- und gesellschaftskritischen Frage: Demokratie oder Bürokratie? fortlebt (vgl. C. Böhret, 1981), wurde dann erweitert zu einem differenzierten organisationstheoretischen Begriff, in dem auch soziologische, psychologische und betriebswirtschaftliche Aspekte eine Rolle spielen.

Begründer und Hauptvertreter der modernen Bürokratietheorie, die Bürokratie grundsätzlich als rationale und leistungsfähige Ausprägung moderner Großorganisationen (Massenverwaltungen) in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft ansieht, ist der deutsche Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler Max Weber (1864 - 1920). Die Anschauung für seine Analyse des modernen Staates und seiner Bürokratie gewann er - abgesehen von seine welthistorischen Studien - an der preußischen Verwaltung.

In vereinfachter Form kann man aus Weber's Arbeiten (vgl. M. Weber, S. 160 ff., S. 703 ff.) folgende typische Merkmale bürokratischer Organisationen (insb. v. Verwaltungsbehörden) gewinnen:

• strenge Bindung (der Behörde, der Beamten) an förmliche Regeln (insb. Rechtsvorschriften), an eine "unpersönliche Ordnung";

• eine geordnete Amtshierachie (Über- und Unterordnung), insb. zur Sicherstellung der Kontrollierbarkeit;

• genaue Abgrenzung und Verteilung von Funktionen, Zuständigkeiten (Kompetenzen), Pflichten; Spezialisierung;

• Personalauslese nach fachlicher Qualifikation;

• hauptberufliches Personal in geregelten Laufbahnen;

• formale Besoldungsordnungen;

• Schriftlichkeit, permanente Aktenführung (Bürobetrieb).

Man kann eine nach diesen Prinzipien organisierte (Staats-)Verwaltung, die auf Regelhaftigkeit, Disziplin, Berechenbarkeit, Dauerhaftigkeit, Sachlichkeit - also großenteils formalen Leistungsaspekten - beruht, als besonders rational und effizient (leistungsfähig) ansehen - oder aber als inhuman bzw. als potentiell gefährlich.
Letzteres in mehrfacher Hinsicht: Es kommt zunächst alles darauf an, ob der "Herr", der diese Staatsapparatur politisch führt und sich ihrer bedient, ein demokratisches Regime ist (z.B. parlamentarisches Regierungssystem) oder eine Diktatur - oder ob gar "die Bürokratie" (bzw. spezielle Bereiche der Bürokratie) wegen fehlender oder unzureichender politischer Kontrolle (Steuerung) sich selbst führt (zur bürokratischen "Eigenmacht" vgl. C. Böhret, 1981 und 1986). Außerdem ist natürlich auch wichtig, wie die Bediensteten selbst ihre innerorganisatorischen Strukturbedingungen erleben und verarbeiten und wie sie sich - nach innen und nach außen - verhalten.

Die Problematik des Bürokratiemodells besteht u.a. darin, dass politische Führung (Parlament und Regierung) und "technisch" bzw. "sachlich" ausführende  (instrumentale) Verwaltung als zwei völlig getrennte "Welten" gesehen werden.

Das Konzept eines rein "formalen Rechtsstaates" käme dem beschriebenen Bürokratiemodell wohl nahe; das heutige Vetsändnis und die heutige Realität eines "materiellen" Rechtsstaates, der sich mit Prinzipien der Demokratie und des Sozialstaates verbindet, hat zwar zur weiteren Expansion der öffentlichen Verwaltung einschließlich ihrer bürokratischen Strukturen wesentlich beigetragen, gleichzeitig abe auch ein System gegenseitiger Durchdringung und Vermischung von Politik und Verwaltung entwickelt.

Schließlich ist aber doch noch zu ergänzen, dass "Bürokratie" und bürokratische Verwaltung nicht selten, insb. von Unternehmen und Managern der Wirtschaft, als Paradebeispiel für die Langsamkeit, Schwerfälligkeit, Inkompetenz und Unwirtschaftlichkeit "des Staates" angesehen wird - also eher als das Gegenteil eines potentiell gefährlichen Machtsapparates. Hiermit ist die "pathologische" Form der Bürokratie, ja die Karikatur des "Bürokratismus" angesprochen, die in einschlägigen Beamten- und Behördenwitzen ihren Ausdruck findet (zu der gesamten Diskussion vgl. H. Bosetzky und P. Heinrich, 1989, S. 48 ff.).

Bürokratiekritik ist Sache der betroffenen Bürger, der Medien, der Verwaltungswissenschaften und letztlich der Verwaltungsführung. Die hieraus resultierenden Anstrengungen zur Verwaltungsreform richten sich in diesem Sinn auf den Abbau überflüssiger oder disfunktionaler Bürokratie in der öffentlichen Verwaltung. Hierfür steht beispielhaft der Textauszug aus dem "2. Bericht zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung", den eine Sachverständigenkommission beim Bundesministerium des Innern (BMI) 1986 erarbeitet hat.

TEXTAUSZUG
aus: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Zweiter Bericht zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung, Bonn 1986, S. 15-18 u. passim

Der "Unabhängigen Kommission" gehörten hochrangige Vertreter der folgenden Institutionen an:

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Stand: 29. August 2003